[김대유 칼럼]대선공약 교육지원청 폐지론

대선공약 교육지원청 폐지론

교육부와 시·도교육청 재편

▲ 김대유 교수

[세종=세종인뉴스] 편집국= 교육청이 시끄럽다. 예전에는 교육감들의 부패와 비리로 얼룩져서 유명세를 타더니 요즘은 보육예산 문제로 교육부와 대립하면서 하루도 편할 날이 없다. 정부가 보육예산을 교육청에 떠넘기는 것은 아무리 생각해도 잘못이다. 교육은 교육청이 보육은 복지부와 지자체가 감당하는 것이 맞다. 그러나 누구의 잘잘못을 떠나 관전의 시각에서 보자면 교육부는 대통령의 개인 소유물 같고 교육청은 교육감의 전유물 같다.

지역의 교육지원청은? 장학사들의 텃밭이라는 시각이 지배적이다. 학부모는 입이 있어도 말이 없고 교사들은 분노에 차있지만 마름처럼 묵묵히 일할 뿐이다. 그렇지만 그들에게 교육부는 현장에서 너무 멀리 떨어진 관심 밖의 영역이고, 우선 눈에 밟히는 것은 교육청과 교육지원청이다. 때로 교사들에게 교육지원청은 원망과 탄식의 대상일 수밖에 없다. 교육지원청이 왜 존재해야 하는지 그 이유를 모른다는 말이 많다. 없어졌으면 좋겠다는 의견도 팽배하다.

교육부 역시 많은 전문가들은 축소·재편해야 한다는 의견을 내놓고 있다. 내 생각에는 교육부를 초·중·고 교육정책의 기획만 담당하는 교육부와 고등교육을 담당하는 국가고등교육위원회로 나누었으면 좋겠다. 시·도교육청은 정책·기획·감사를 주업무로하고 행정업무는 일선 학교에 위임한다면 예산 감축과 인력재편이 가능할 것이다.

왜 교육부·교육청 개편과 교육지원청 폐지인가? 교육주의가 갖는 한계와 학습주의가 갖는 편향성을 극복하고 교육현장의 갈등을 해소하면서 올바른 학교혁신을 이루기 위해서는 교육에서의 리더십 개념이 필요하고, 이를 위한 교육시스템의 혁신이 요구된다고 할 수 있다. 나는 그 해법을 ‘교육부 개편’과 ‘교육지원청 폐지’, ‘단위학교 중심 교육시스템’에서 찾고 싶다. 먼저 현재의 교육지원청이 갖고 있는 문제점을 헤아려보자.

교육지원청은 폐지해야

첫째, 지방교육의 책무성 실종이다. 교육청·교육지원청은 단순히 학교교육을 행·재정적으로 배분하기 위한 중앙정부의 연락사무소가 아니다. 지방자치에 기반한 교육자치를 실현하는 곳이다. 그러나 그동안 교육지원청은 국민교육 서비스 기능보다는 교원인사와 재정을 배분하는 협소한 기능에 치중하여 ‘책임은 지지 않고 권리만 행사’하는 관료주의의 온상으로 세간의 눈총을 받아온 바 있다.

시·도교육청 역시 500여 명씩 근무하면서 중앙정부에서 배분하는 예산을 지역교육청에 내려보내고 민감한 문제들은 ‘학교가 책임지라’는 태도로 일관하며 공문만 찍어대는 ‘공문공장’의 역할에 충실했다. 교육지원청은 지역실정에 맞는 교육정책을 고민하며 단위학교를 지원하기보다는 온종일 앉아서 승진점수나 따고, 교육감의 목적사업에 따른 눈먼 예산을 어느 교장에게 몰아주어야 할지 궁리나 하고 앉아있다고 비난받기 일쑤다.

진보교육감들 역시 이러한 혐의에서 자유롭지 못하다. 지방의 ‘모든 학교 모든 학생’을 위한 민주주의 교육에 치중하기보다는, 못된 것만 먼저 배운다고, 귀족학교로 비난받는 자사고나 특목고의 운영처럼 ‘별도의 혁신학교’를 만들어 특정한 세력과 특정한 학교만 차별화시키는 ‘분리정책’을 구사했다. 혁신학교는 부피와 정도의 차이가 있을 뿐이지 일반학교에 비하면 사실상 ‘새끼 귀족학교’인 셈이다. ‘평등교육’을 선언하면서 ‘불평등한 교육체제’를 운영하고 있는 것이다. 혁신학교 사례가 훌륭하고 널리 보급할만한 가치가 있는 것은 사실이나, 일반학교 학생들이 이에 견주어 차별받는 것도 사실이다. 진보교육감들이 교사의 행정업무 겸직 금지, 학점제 교육과정 도입, 내신제 폐지 등 통합적인 교육정책을 고민하면서 대오를 형성하고 국민에게 어필했다면 그 실효성을 떠나 교사와 학생, 국민에게 박수를 받았을 것이다.

둘째, 교육청·교육지원청이 교육력과 무관한 기관이 되고 있다. 교육청은 학교장 승진전보에 따른 인사비리, 학교급식 납품 비리 등 교육부패의 배후세력으로도 지목받는 처지에 놓여있다. 특히 지역의 교육지원청은 지역주민의 교육적 요구에 부응하지 못할뿐더러 오랫동안 학생과 교사의 교육활동과 유리된 기관이라는 지적을 받아오고 있다. 교육장의 특색사업을 빼놓고는 새롭고 창의적인 교육정책을 수립하지도 못하고 교육부와 시도교육청에 밀려서 ‘배분기능’만 작동하는 행정기관이 되었다. 교육지원청은 교육부와 시도교육청의 업무와 90% 이상 중첩이 되는 일을 반복해서 전달하는 역할에 그치고 있고, 원래는 그 결과 NEIS를 도입할 때 지역교육청 폐지를 전제했다는 설도 파다하다. 많은 연구결과를 고려할 때 교육지원청은 당장 폐지되어도 큰 무리가 따르지는 않을 것이다. 더욱이 교육지원청은 초·중학교의 교원전보내신과 예산 배분, 승진 트랙의 기능을 빼면 교육력과도 무관하다는 점에서 지역주민들의 교육적 필요 요구와도 거리가 멀다.

셋째, 교육청·교육지원청은 교원 승진 경쟁의 플랫폼으로 전락했다. 교원 승진 경쟁의 정거장이 되었다는 뜻이다. 평교사가 교감으로 승진하고, 교감이 교장으로 승진하고, 교장이 물 좋은 학교로 전보되기 위해서 교육청 근무를 희망한다. 교장이 교육전문직으로 근무하는 기간은 교장의 중임 기간에서 제외된다. 젊은 나이에 교장이 되면 8년 중임제에 맞춰 정년퇴직을 준비하기 위해 교육전문직에 되려고 줄을 선다. 교장들 개인이 나빠서가 아니라 제도의 질이 참 나쁘다. 당연히 교감, 교장의 모든 시선은 윗선에 가 있다. 교육이 망하기 딱 좋은 시스템이다. 최적의 부패 온상을 제도로 만들어주었다. 교육청은 승진 대기자인 교육전문직이 교원과 학교의 평가를 전담하면서 교육활동의 피드백보다는 친목회처럼 동질집단의 이익을 독과점하는 체제로 고착화되었다.

외국의 교육청 체제

교육선진국의 교육자치는 지방자치의 오랜 경험을 통해서 구축되었다. 미국은 주요한 교육정책 및 행정의 권한이 주정부에 있기 때문에 주정부가 책임을 지고 교육위원회를 구성하여 운영하고 있다. 우리나라의 지역교육청에 해당하는 교육구(school district)는 자체적으로 조세징수, 행정법 제청 등 실질적인 지방자치단체의 성격을 갖고 있다. 교원과 교육공무원의 채용, 교육과정의 수립을 정부입법 형태로 제출하여 시행할 수 있는 권한도 주어져 있다. 영국의 교육청(Local Education Authority : LEA)은 지방의회의 분과 형태로서 역시 지자체의 집행기구적 성격을 지닌다. 미국과 달리 상당 부분 교육의 행·재정 권한을 단위학교 학교운영위원회에 이관하여 운영하고 있다. 미국이나 영국은 교사가 장학사가 되면 학교로 돌아오지 못한다. 그것이 승진의 개념이다.

영국은 교사의 신분이 별정직 ‘학교 공무원’이다. 일본은 교육자치가 지방자치의 일환으로 이루어지고 있으며 교육청이 지방의회의 교육정책 사무국으로 기능한다. 교사는 ‘지방공무원’이다, 이와 같은 사례에서 얻을 수 있는 교훈은 분명하다. 교육자치가 교육관료의 자치로 변질되어 단위학교의 자율성을 저해하는 우리나라의 교육청 형태와 다르게 외국의 교육행정은 철저하게 단위학교의 교육자치를 지원하고, 지자체의 성격을 반영하여 최대한 지역사회의 교육적 욕구를 수렴하는 시스템을 가동하고 있다는 점이다. 조세징수, 조례 제·개정 제청권 등 자치의 기능을 발휘할 수 있다.

이에 비추어 보면 한국의 교육청은 독립 행정기관의 위상을 갖고 있지만 자치 기능은 별로 없고 단순히 주어진 예산과 인력을 집행하는 집행기관의 성격만 갖고 있다. 조례 제정조차 지자체 의회에 의존하기 때문에 별도의 자치기구일 뿐 실제적인 자치권은 보장받지 못한다.

2017년 대통령 공약으로

교육지원청은 폐지하고 시·도교육청은 대대적인 개편을 시도해보자. 이를 위한 전제 조건으로 현재의 일반직과 교육전문직, 교원의 신분 변화를 모색해야 한다. 법률을 개정하여 교육청에 근무하는 일반직과 교육전문직은 별정직 ‘지방공무원’으로 일원화하고, 학교현장의 교직원은 별정직 ‘학교 공무원’으로 재편한다. 이렇게 하면 원칙적으로는 일반직과 교육전문직이 교육청과 학교를 오가는 교류가 단절된다. 특히 교육전문직은 현장 교사와 교수 중심의 겸임 장학·연구사로 재편할 경우 소수의 지방공무원 장학사 및 법률, 국제, 특수, 보건 장학직만 교육청에 남아 ‘정책수립’, ‘감사와 조정’의 기능에 전념할 수 있다. 미국과 영국 등 서구 OECD국가 형태의 교육전문직 제도의 준용이다.

이를 요약하면 다음과 같다.

첫째, 교직원은 ‘단위학교에서 공모’하여 채용하고 신분은 ‘학교 공무원’으로 하면 법률에 의해 신분을 보장받기 때문에 실질적으로는 현재의 국가 및 지방 공무원의 신분과 큰 차이가 없다. 당연히 현재의 전보내신제와 교장·교감 자격증제는 자동 폐지될 것이다. 교원이란 명칭은 선진국처럼 ‘교사’(Teacher)로 바뀐다. 그에 따라 교사평가는 단위학교별로 종합인사기록제도를 도입하게 되며, 학교평가는 교육청과 단위학교에서 컨설팅하는 방향으로 정착될 것이다.

둘째, 지역사회 맞춤형 교육체계를 수립할 수 있다. 지역교육청이 폐지되고 시·도교육청을 대폭 개편하여 단위학교의 자치를 보장하면 학생의 생활주기에 맞는 맞춤형 교육행정을 펼칠 수 있다.

셋째, 재정 및 인력을 절감할 수 있다. 행·재정적인 측면에서는 표준교육 조건을 설정하고 그에 필요한 최소 필수의 교육비 소요 판단에 근거한 재정 배분의 표준공식화를 마련할 수 있다. 교육행정직과 교육전문직을 단위학교로 재배치함으로 인한 교육재정 절감(매년 3,490억 원), 교육지원청의 경상운영비 6,817억 원 절감, 행정처리 간소화로 인한 소요시간 및 소요비용 매년 1,950억 원 절감, 부지매각을 포함하여 총 6조 4,370억 원을 절감할 수 있다. 또한 학교 행정직원 증원으로 행정직원 1인당 교사 지원수가 7.04명에서 6.35명으로 감소할 수 있다(웃기는 학교 웃지 않는 아이들, 김대유. 2013).

교육부와 시도교육청 재편, 교육지원청 폐지, 일반직과 교육전문직 및 교직원의 신분 변화 등 개혁의 과제를 피해서 선진국형 교육 시스템을 만드는 것은 불가능하다. 다소 출혈을 감내하고 교육개혁에 매진하는 대통령이 나와야 한다. 명년 2017년 대통령 선거에서 각 당 대선 후보가 주목해야 할 교육공약이 아닌가.